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新土改:蹄疾步稳 任重道远

发布时间:2017-08-21 08:43
        这是一场“牵一发而动全身”的“四梁八柱”性的改革。

  党的十八大以来,在以习近平同志为核心的党中央坚强领导下,作为全面深化改革的重要一域,新一轮农村土地制度改革稳步有序推进,三项试点逐步落地生根,土地征收制度改革试点取得实质性进展,集体经营性建设用地入市试点增效扩能,宅基地制度改革试点全面深入推进。

  啃硬:谋定而后动

  “不谋全局者,不足谋一域。不谋万世者,不足谋一时。”农村土地制度改革,关系千家万户,影响千秋万代。“牵一发而动全身”七个字早已决定,啃下这块全面深改的“硬骨头”,既要观大势、谋全局,又要打基础、谋长远。

  党的十八届三中全会对全面深化改革进行了总部署、总动员,吹响了改革集合号;党的十八届四中全会指明了要在法治框架下寻求改革“最大公约数”的方向;党的十八届五中全会以新发展理念布局“十三五”,奏响了改革与发展的“双重奏”;党的十八届六中全会作出了全面从严治党抓好改革落实的新部署。

  ——2013年11月,党的十八届三中全会决定提出要 “坚持农村土地集体所有权,建立城乡统一建设用地市场,赋予农民更多财产权利,加快构建新型农业经营体系,推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置”,为“新土改”定了调,明确了方向。

  ——2014年1月,中央一号文件《关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》单立“深化农村土地制度改革”一节,提出“完善农村土地承包政策,引导和规范农村集体经营性建设用地入市,完善农村宅基地管理制度,加快推进征地制度改革”,为“三块地”试点改革的正式开启铺路奠基。

  ——2014年12月2日,中央全面深化改革领导小组第七次会议审议了《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》。自此,农村土地制度改革“三箭齐发”,在全国33个试点地区分类进行,正式拉开了“新土改”的大幕。

  正是这份文件,亮出了农村土地制度改革必须坚守的三条底线——“坚持土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损”,阐述了农村土地制度改革的内在逻辑,给当时“农地或农村集体土地入市”“宅基地可以自由买卖”等误读言论上了一剂醒药。

  唯有守住底线才能推动改革不断前行。三条底线的划定,绝不是束缚自己的手脚,而是减少社会上对改革不切实际的预期,谨防“一放就乱”。这三条底线,符合中国实际,有利于解决过去改革中出现的征地难、农民权益受损、耕地滥占滥用等问题和矛盾。三条底线,既是农村土地制度改革的出发点,也是落脚点。

  底线,既是一种思维,也是一种方法论。“土地制度是国家基础性制度,改革绝不能犯颠覆性错误。试点工作必须牢牢守住三条底线”,在2015年1月召开的全国国土资源工作会议上,姜大明部长向全系统再次强调。

  奋进:蹄疾而步稳

  “蹄疾而步稳”,是全面深化改革的根本节奏,也是“新土改”的根本节奏。

  改革的巨轮,驶过全面深化改革“元年”2014,便驶入了全面深化改革“关键之年”2015。那一年的全国国土资源工作会议上,姜大明部长对试点工作下了四道严令:一要坚持底线思维;二要坚持试点先行;三要重点明确、各有侧重;四要坚持依法试点。

  此后的改革时间里,全系统上下都在“蹄疾”与“步稳”之间寻求着平衡,在推动有效改革与坚守底线之间寻找着平衡。一方面,对于看准了的、条件成熟的改革单元,乘风破浪,争取新突破、新成效;另一方面,对于实在难啃的“硬骨头”,心存耐性,深入调查研究、不断摸索总结。

  自2015年年底以来,国土资源部先后制定出台《关于进一步加快宅基地和集体建设用地确权登记发证有关问题的通知》《关于有序开展村土地利用规划编制工作的指导意见》等文件指导试点地区加快开展集体土地确权登记发证工作,鼓励有条件的地区编制村土地利用规划,既有力支撑了改革试点,也为今后深化改革、促进农村土地规范有序利用打下了坚实基础。

  与此同时,兄弟部门也协力助推。中央改革办开展了三项试点督导及督察整改“回头看”;中农办深入试点地区开展调查研究并及时给予具体指导;国务院发展研究中心等研究机构对三项试点工作进行了第三方评估;财政部、中央人民银行、银监会与国土部先后联合出台了三个配套制度文件,明确了土地增值收益分配、宅基地使用权抵押、集体经营性建设用地抵押等有关政策措施;人社部多次到试点地区调研,听取被征地农民社会保障情况,协调解决相关困难和问题……

  在“蹄疾而步稳”中,三项试点不断传来落蹄声。“试制度”全面推进,城乡统一的建设用地市场制度框架初步形成,成为修法的重要支撑;“试成效”亮点纷呈,在激发农村市场潜力、增加农民财产性收入、推动城乡统筹发展、提升基层治理水平等方面表现不俗,昭示了制度创新的巨大潜力。

  ——集体经营性建设用地入市试点增效扩能。从浙江德清敲响全国“第一槌”,再到贵州湄潭率先在西部地区“破冰”,集体经营性建设用地入市逐步开花结果。浙江德清实现了土地增效、农民增收、集体壮大、产业升级和基层治理加强;广东南海对土地增值收益在国家、集体、个人之间的分配做了新的探索;四川郫都大力推动入市样本扩容增效,同时编制完成农村集体建设用地土地利用专项规划;山西泽州在入市途径、方式和用途方面实现全覆盖;贵州湄潭结合农村产业、乡村旅游等实际,统筹推进改革,取得明显成效……

  ——征地制度改革试点取得实质性进展。河北定州以维护农民利益为出发点,明确征地范围,重构征地程序;山东禹城探索形成“一代管、二提高、三保障”的利益保障机制,有效提升了被征地农民获得感。各试点地区通过深化改革,征地范围进一步缩小,征地程序更加规范完善,被征地农民所得补偿和分享的增值收益明显增加。

  ——宅基地制度改革试点全面深入推进。江西余江1040个自然村同步试点宅基地制度改革;天津蓟州、浙江义乌、福建晋江、云南大理、宁夏平罗等试点地区积极探索盘活利用闲置农房和宅基地,增加农民财产性收入;江苏武进、福建晋江等地开发建设宅基地管理信息系统并投入使用……

  ——截止今年4月底,33个试点地区,累计出台约500项制度措施;按新办法实施征地59宗;集体经营性建设用地入市278宗;宅改试点地区退出宅基地7万余户,面积约3.2万亩。

  这项关乎千家万户的改革,正推动广大农村生产方式和生产关系发生重大变化,改变着农民的生活;而人地关系这块“晴雨表”,也检验着改革的成效。浙江德清的钢琴小镇飞出激扬乐章,钢琴产业在那里深深扎根,农民成了“乐器之王”,订单飞到美国;安徽金寨宅改释放“蝴蝶效应”,万户贫困户脱了贫,农民主动上门要求参加宅改;越来越多常年在外的“候鸟”,纷纷借土地新政“回归”创业,成为种粮大户、养殖大户、旅游大户……

  深化:统筹而联动

  2015年10月,中共中央办公厅、国务院办公厅印发《深化农村改革综合性实施方案》。这份开启全面深化农村改革大幕的“总施工图”,吹响了统筹各项农村改革的号角,也宣告了农村土地“三权分置”时代的到来。

  “统筹”二字,既是深化改革的内在要求,也是“协调”新理念的深刻体现。映射到农村土地制度改革中,最能体现这种变化的是从“地地挂钩”到“人地挂钩”再到“人地钱”挂钩的不断深入探索。这意味着,土改、户改和农村金融改革等必须放到一个篮子里统筹推进。2016年,在多年的城乡建设用地增减挂钩实践之上,支持新型城镇化建设的“人地挂钩”机制得以建立。“人地钱”挂钩机制,正借助“三块地”改革不断探索。

  统筹,并不止于各项农村改革,也是“三块地”改革深入推进的内生需求。说到底,土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革都是对“人、地、钱”三者关系的探索,都是对农村土地增值收益的再分配。今年中央一号文件提出,将征地制度改革和经营性建设用地入市改革的试点范围扩至33个县。自此,“三块地”改革彻底打通。

  今年4月10日,姜大明部长主持召开国土资源部全面深化改革领导小组会议,要求重点从强化统筹突出重点、深入调研破解难题、主动协调凝聚合力、严格督察促进落实、总结提升彰显成效五个方面用力,勇于担当、发挥关键作用。

  半个月后,国土资源部统筹推进农村土地制度改革三项试点工作现场在浙江德清召开,提出要落实好“国土资源部负总责、省委直接抓、试点地方党委负责”,打好试点攻坚决战。继而,6月对33个试点工作开展交叉督察,9月将开展督察反馈意见落实情况检查,11月~12月将再次进行评估。

  在统筹中深入,在深入中统筹,已成为打好这场攻坚决战的不二法则。当前,三项试点统筹推进力度不断加大,改革整体性、系统性和协同性明显增强,综合效益日益显现。

  ——内部统筹有序推进。目前,已有27个试点地区根据统筹推进要求出台了文件,18个试点地区已进行实践探索。新增的集体经营性建设用地入市试点,大部分已完成摸底调查,并制定了一系列制度办法规范入市行为;新增的征地制度改革试点地区正紧锣密鼓进行工作谋划和制度设计,部分进展较快的已开始实施。

  ——外部统筹释放联动效应。目前,33个试点已全部纳入新型城镇化综合试点,14个纳入农村改革试验区,15个宅基地制度改革试点全部列入农民住房财产权抵押贷款试点,不少试点地区纳入了农村集体产权制度改革试点。

  ——改革与立法相互促进。在总结提炼各地试点经验,并在与国务院法制办等相关部门充分沟通的基础上,2016年年底《土地管理法》修正案草案形成;5月23日,《中华人民共和国土地管理法(修正案)》(征求意见稿)发布;结合征求意见,又进行了十八处修改,修正案送审稿于7月27日正式上报国务院审议。

  惟其艰难,才更显勇毅;惟其笃行,才弥足珍贵。试点成效初显,令人欣慰,但改革依然任重道远。攻坚决战之时,更需“到中流击水,浪遏飞舟”的勇气,更需“滴水穿石、铁杵磨针”的耐心,更多地倾听农村改革的主体——农民的心声,放手让基层大胆闯、大胆试,让“三块地”改革试出经得起历史检验的“真经”。